La progresiva implantación de la administración electrónica en los municipios españoles

En las II Jornadas Olga Gallego de Archivos celebradas en La Coruña los días 21 y 22 de octubre de 2016, Paloma Fernández Gil reflexiona sobre la realidad de la administración electrónica en los municipios españoles y sobre la implicación de los archiveros en este proceso, en un mundo “anfibio” con grandes volúmenes de documentos en papel que hay que organizar y unos documentos electrónicos que hay que ayudar a crear para conservar nuestro patrimonio documental.

Paloma Fernández realiza un ágil recorrido por la progresiva implantación de la administración electrónica en los municipios españoles en los últimos 30 años que me ha parecido interesante recoger.

Siguiendo el texto de la archivera del Ayuntamiento de Alcorcón, en los años 80 había empezado la informatización en la mayoría de nuestros municipios, con la contabilidad y el tratamiento de los libros de actas de los plenos, pero es en los años 90 cuando, alentada por las nuevas leyes que se estaban promulgando como la ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, se da un impulso importante a la informatización. Esta ley en su artículo 38 obligaba a la informatización de los registros públicos y el artículo 45 exigía a las administraciones que impulsaran “el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos para el ejercicio de sus competencias”.

El siguiente paso que representó un cambio real en los municipios vino con las normas que modificaron el Padrón Municipal de Habitantes (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada en relación con el Padrón Municipal por la Ley 4/1996), los libros registros de entrada y salida de documentos con la aplicación SICRES implantada para su gestión y, fundamentalmente, la implantación del modelo Sical para la gestión automatizada de la contabilidad que, empezada con la ley reguladora de las Haciendas Locales de 1988, habría de culminar con el Real Decreto Legislativo 2/2004 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, con el que la automatización de los procesos contables fue ya total, y supuso la desaparición de la concepción tradicional del libro de contabilidad, sustituyéndola por la base de datos contables.

La preocupación manifestada por los archiveros municipales en estos primeros momentos sobre la validez jurídica y sobre la conservación de estos nuevos documentos electrónicos, el tiempo ha demostrado que no carecía de fundamento, de hecho en muchos ayuntamientos los documentos o subproductos de esas aplicaciones ya se han perdido.

Un hito esencial para la definitiva implantación de la administración electrónica, fue la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos que consagra la relación con las Administraciones Públicas por medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para dichas Administraciones.

Un año más tarde las XVII Jornadas de Archivos Municipales, abordaba el binomio archivos municipales y administración electrónica. Allí se presentó un estudio que ponía de manifiesto la perdida de patrimonio documental producida en estos primeros años de implantación de la administración electrónica con el consiguiente menoscabo de los derechos de los ciudadanos y de la propia Administración. Así el 16% de los archivos no recibían ya los libros de resoluciones de la Alcaldía, los libros de Registro General de Entrada y Salida, cuando se materializaban en papel, eran un subproducto de la base de datos. Los presupuestos municipales no se plasmaban en expedientes y si se imprimían, muchas veces carecían de las firmas obligatorias, los libros de contabilidad, sellados, encuadernados y diligenciados solamente lo recibían algunos de los archivos de los consultados, en los demás casos o no había transferencias o se remitían grabados en CD sin ningún elemento de validación. Se resumía diciendo que la existencia de bases de datos y la posibilidad de generar a capricho el documento de archivo ha jugado en contra de la supervivencia de las series tradicionales, aunque la normativa vigente no haya autorizado su desaparición o destrucción.

El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de Administración Electrónica impone la obligación legal de desarrollar una política de gestión de documentos electrónicos, y entre las medidas que propone para esta gestión, se encuentran la identificación única e inequívoca de cada documento, la clasificación de acuerdo con un plan de clasificación, periodos de conservación de los documentos establecidos por comisiones calificadoras, y el que las administraciones públicas creen repositorios electrónicos, complementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos.

Por resolución de 28 de junio de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de Gestión de Documentos Electrónicos , y a continuación, en julio de 2012, la Guía de Aplicación de esta norma técnica y, más recientemente, el Modelo de Política de Gestión de Documentos Electrónicos en noviembre de 2013.

A pesar de dicha normativa, las administraciones en general y la municipal en particular continuaron remisas a su aplicación. En julio de 2015 el Observatorio de Administración Electrónica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, publicó un artículo de Gerardo Bustos en el que, al hablar de administración local, se recalca la lentitud en la aplicación de la administración electrónica y entre los efectos negativos se señala que se está perdiendo patrimonio documental electrónico para el futuro.

El cambio radical en la percepción de la importancia de los archivos se ha producido por la aparición de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas  y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Unas leyes que persiguen que todas las actividades, relaciones y comunicaciones realizadas por las Administraciones Públicas se hagan de manera electrónica, y que ponen definitivamente el papel del Archivo y la conservación de los documentos en primera línea de atención al establecer la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que los documentos sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión.

Fernández Gil, Paloma. La gestión integral de documentos en un mundo anfibio.- En: Actas de las II Jornadas Olga Gallego de Archivos: Los archivos de la Administración local: política, planificación y sistemas frente al cambio. Fundación Olga Gallego, 2016. P. 133 -146